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审判瑕疵责任追究的检视和优化
本文刊登于《人民司法》2021年第31期
作者：李琴
作者单位：浙江省嘉兴市南湖区人民法院
内容提要
司法实践中的审判瑕疵内涵界定、评价指标、认定程序、结果运用等存在不同程度的混乱。审判瑕疵责任基础是瑕疵案，责任主体包括法官和合议庭成员、审委会委员、院庭长、法官助理等，瑕疵行为涵盖案件实体和程序方面。审判瑕疵评价指标设置应具有司法属性，删除事务性、技术性、法官不可控指标。强化案件瑕疵评查主体的专业性，保障责任主体的申辩、异议权，完善责任认定和追责机制。同时，可确立“一般问题”“一般瑕疵”“严重瑕疵”的瑕疵等级和对应责任形式，增强瑕疵责任配置的科学性。此外，注重发挥审判瑕疵责任评定的规范、指引作用，实现司法活动的规范性和司法监督管理的合理性。
目次
一、问题提出：地方法院审判瑕疵责任追究引发的思考
二、问题溯源：当前审判瑕疵责任追究的制度困境
三、优化路径：审判瑕疵责任追究的功能定位和制度构建
一、问题提出：地方法院审判瑕疵责任追究引发的思考
2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）确立了以违法审判责任为中心的法官审判责任制，并明确了7种应当追究违法审判责任和8种不得作为错案进行责任追究的情形，为违法审判责任追究的规范化提供了指引。但司法实践中，错案属于偶发现象，更可能出现的是裁判文书文字错误、遗漏诉讼请求或当事人、笔录制作不规范、审判执行程序不规范等瑕疵案。瑕疵案虽未影响案件裁判结果的正确性，但一定程度上影响当事人的合法诉讼权利，冲击司法公信力。在进一步全面落实司法责任制改革背景下，如何建立区别于违法审判责任的审判瑕疵责任制度，防止审判瑕疵引发破窗效应，成为法院内部管理亟待解决的重大课题。
然而，当前未能在全国层面制定统一的审判瑕疵责任处理办法，地方法院基本处于各自摸索阶段，亦鲜有文献对审判瑕疵制度进行系统研究，难以为实践探索提供有力的理论支撑。部分地方被追究瑕疵责任的典型案例折射出我国审判瑕疵责任追究存在评价指标不科学、问责程序行政化、结果运用不足等问题。
案例一：法律适用分歧的“一般瑕疵”责任
某非法吸收公众存款案，A法官结合所在地区中院下发的统一指导精神，认定被告人经电话通知到案并如实供述罪行不构成自首，后二审改判认定自首。该案因系二审改判而被列入重点评查范围，并被省高院评定为法律适用错误，属于“一般瑕疵”，法官的书面申辩意见未得到回应。针对上级法院给予的否定意见，中院未就法律适用问题提出新的统一裁判尺度。何种情形的法律适用分歧应被追究审判瑕疵责任，法律适用是否应考虑各地司法实践，值得探讨。
案例二：证据审查失职的“一般瑕疵”责任
B法官审结的某故意伤害案，服刑期间发现原审被告人存在冒用他人身份受审的情况，后该院启动审判监督程序改判。该案因系本院再审案件，被列为重点评查范围。该院审判委员会经讨论认为，虽然公安机关和检察机关未能辨别被告人故意冒用他人身份的情形，但法官在审理阶段仍要尽到严格审查被告人身份的责任和义务。刑事案件被告人的身份信息错误属于低级错误，应当避免，评定为“一般瑕疵”。如何确定法官审查核实证据不到位而应承担的瑕疵责任，值得研究。
面对每年开展的不同规模、不同形式的案件质量评查工作，以及由此带来的不同程度的审判瑕疵责任追究，基层法官普遍流露出困惑和担忧：什么情况下应该追究审判瑕疵责任？应该以什么样的评价指标来评定审判瑕疵？由谁依据什么程序来认定审判瑕疵责任？既然要追究审判瑕疵责任，是否应该事先公布相应的办案指南以便法官参考？以事后标准评价历时性的案件是否妥当？
二、问题溯源：当前审判瑕疵责任追究的制度困境
笔者借助北大法宝、法信、互联网等检索工具，选取了部分法院审判瑕疵责任追究的规范文本作为样本，并在此基础上，对制度运作进行实证研究。
（一）瑕疵案件概念不明晰
首先，瑕疵案件内涵模糊。《北京市法院案件评查工作规范（试行）》指出，虽不构成重大差错、一般差错，但存在应引起注意并在以后案件审理中加以改正的问题的案件为瑕疵案件。内蒙古自治区高级人民法院《全区法院案件质量评查办法》仅抽象规定70分以下的为瑕疵案件。黑龙江省虎林市人民法院《错案、瑕疵案责任追究办法（试行）》规定，瑕疵案为基本合格（二类）案件。
其次，“瑕疵案”“差错案”“错案”使用混乱。江西省高级人民法院《全省法院办案过错责任追究办法（试行）》使用“办案过错责任”称谓，分为“一类过错”“二类过错”，其中 “一类过错”为“重大过失+实体或程序错误/引起一定不良后果”，与违法审判责任的部分情形混同。河北省沧州市新华区人民法院《瑕疵案件责任追究办法》以办案效果倒查案件质量，强调瑕疵案件为被改发、引起涉诉信访或不良社会后果的差错案件。吉林省高级人民法院《案件质量评查暂行规定》指出瑕疵案不影响裁判、执行结果的正确，差错案则属于需要追究违法审判责任情形的案件。上述各地文本规定的差错案、瑕疵案、错案概念内涵交错，加剧了审判瑕疵责任追究的不确定性。
再者，瑕疵案件的外延不同。重庆、浙江、福建等地法院规定的瑕疵案件外延丰富，包括审执程序、事实认定、法律适用、裁判文书、损害司法公信力的行为等各方面的瑕疵，而内蒙古自治区两级法院仅将程序或文书方面的差错列入瑕疵案件范畴。瑕疵案件外延不统一，容易造成同类案件遗漏、失误在不同法院可能被追究不同的审判责任。
（二）评价标准不科学适用混乱
当前，符合司法规律的案件质量评估、法官业绩评估体系和评价机制并未完全建立。
一方面，地方法院文本不约而同地将二审改判、发回重审、本院或上级法院指令再审、检察院抗诉、当事人申诉信访等案件列为重点评查对象。案件发改情况作为案件质量评价指标，易催生一审法院内部请示汇报隐性剥夺被告人上诉权、二审法院选择性改发等问题，背离审级制度设置目的。信访效果作为法官审判责任追究指标饱受诟病，呈现责任泛化、院庭长连坐等趋势。
另一方面，部分法院设置的评价指标不符合司法权裁判本质属性。如信息录入办案系统、裁判文书上网、庭审直播、移动微法院运用、无纸化办案要求、卷宗扫描、卷宗归档等事务性、技术性指标被作为审判瑕疵考评依据，服务于审判执行活动的智能辅助工具异化为捆绑法官审判执行活动的行动指南。
地方法院文本规定的审判瑕疵评价指标不科学且尺度把握不一，导致案件质量评查承载的“体检表”“指挥棒”功能发挥不足，而其削弱合理司法裁量权、影响法官职业安全感等隐性功能凸显。
2019年Z省高院对J市两级法院1374案件进行评查，认定“重大瑕疵”32件，“一般瑕疵”39件，“一般问题”72件。2020年Z省高院检查了Z市两级法院176件案件，共发现“重大瑕疵”案件1件，“一般瑕疵”案件7件，“一般问题”案件51件（数据来源于Z省高院司法质量监督大检查情况通报）。
单纯从两次案件评查结果和原因看，不同时间段内不同评查小组对不同地区案件质量的评查标准适用并不统一，如二审未开庭质证新证据分别被评定为“重大瑕疵”“一般问题”，改发原因录入不规范、审限管理不规范、庭审笔录不规范分别被认定为“一般瑕疵”“一般问题”。
审判瑕疵认定标准模糊和适用混乱引起法官的担忧，也有法官对评查机构以事后公布的标准评价历时性案件的合理性提出质疑。
（三）问责模式行政化
从各地法院文本和司法运作看，审判瑕疵责任追究仍是一种以责任倒查为中心的行政化追责模式。
其一，法院主要是在出现案件被改发、当事人信访等情况下启动倒查模式审查案件质量、程序规范、司法行为，以此推定法官、法官助理、书记员等在处理案件过程中是否存在过错、过失，从而决定是否追究各行为主体的审判责任。这种以办案结果、效果而不是办案行为和主观过错为中心的追责模式，缺乏合理性和足够的确定性。
其二，问责程序仍呈现不同程度的行政化倾向。经对所选的部分法院的审判瑕疵责任追究的规范文本进行梳理发现，审判瑕疵问责程序的基本模式为：审判管理部门或专门成立的评查机构提出初步意见——听取庭长或分管院长的意见——分管领导审核或院长同意——审判委员会或院党组讨论决定——院党组审议确定具体责任形式。
权利救济方面，责任主体享有书面申请复议、提交书面申辩意见的权利，部分法院规定责任主体有列席审判委员会当面陈述、申辩的权利，仅内蒙古自治区鄂托克前旗人民法院实行听证会制度。可见，院庭长、院党组在审判瑕疵责任认定中发挥重要角色功能，瑕疵认定及追责程序的外部性、司法化不强，法官的申辩权并未得到足够重视，处理意见中也未对是否采纳法官申辩意见作出回应。
（四）责任追究体系不完善
首先，实质责任主体单一化。地方法院文本规定的审判瑕疵责任主体包括独任法官、合议庭其他成员、审判委员会委员、法官助理、书记员等主体，但司法实践中，被追究审判瑕疵责任的基本都是承办法官。2020年，Z省高院经评查认定J市两级法院1642件案件中有瑕疵案件46件，仅1件案件责任主体系法官助理，但鉴于评查时已离职，承办法官被谈话提醒（数据来源于Z省高院司法质量监督大检查情况通报）。承办法官以外的其他主体难以被实际追责，既源于现有审判瑕疵责任追究主体范围缺少统一的法律规定或高位阶的规范性文件，也因合议庭形合实独、审判委员会集体司法决策等导致的权责不统一。
其次，责任设置不科学。地方法院文本规定的审判瑕疵责任形式一般包括纳入绩效考评、批评教育、组织处理、纪律处分四类，但大多法院未建立分层式审判瑕疵责任追究体系，导致部分法院出现一般瑕疵被通报批评、计入法官业绩档案、延期晋升，而重大瑕疵仅考核扣分的失衡现象，有违罚当其过原则。部分法院规定的一般瑕疵与重大瑕疵的数量折抵设置、重大瑕疵责任评定与员额退出机制的衔接仍有待完善。
（五）结果运用后效应不足
审判瑕疵责任评定结果的运用主要有内部通报批评、典型案例选编、作出奖惩决定、纳入年度绩效考核档案等。实践中，法院偏重在全院或庭室内部对被追究审判瑕疵责任的有关主体进行通报批评，责令其及所在部门撰写书面检查、整改报告等，对瑕疵案件存在的普遍性问题总结剖析不够，未能从中提炼共性问题以发挥审判质量评查的指引功能，弥补审判执行工作漏洞，防范类似错误的重复发生。例如，对法律适用中的争议问题，上级法院应发挥指导功能，制定统一的指导规范文件。
三、优化路径：审判瑕疵责任追究的功能定位和制度构建
（一）准确定位审判瑕疵责任追究的功能
审判瑕疵制度选择与设计要科学定位其功能性，避免社会结构的“内卷化”现象。审判瑕疵责任是法院内部的审判监督管理责任，旨在通过案件质量评查发现审判活动的瑕疵、不足，找出制约案件公正审理的各种因素，对审判活动进行监控、评价，不断检验、反馈、改进和提高审判质量。故，审判瑕疵责任追究制度包括了规范、引导、纠错等功能，其中规范、引导是主要功能，纠错是派生功能。
1.规范功能
主要体现在通过评查发现审判执行活动存在的瑕疵问题，对瑕疵行为进行通报，反馈到法官和有关主体、所在庭室或单位，起到提醒作用，防止出现类似瑕疵和差错，对有关行为主体追究相应责任，以规范其日后的审判执行活动。
2.引导功能
对生效案件进行事后的质量评查，发现总结先前审判执行活动存在的瑕疵、差错，制定规范审判执行活动的文件，实现事后考评机制对将来审判执行活动的指引，统一裁判尺度，引导法官正确办案，也可为今后加强事前、事中、事后全流程监控等审判管理活动提供决策指引。
3.纠错功能
案件质量评查具有纠错的派生功能，即案件存在瑕疵的，除承担瑕疵案件责任外，还应注重对瑕疵及时进行补正，无法补正的，提起审判监督程序。
（二）科学界定审判瑕疵责任范畴
首先，严格区分违法审判责任和审判瑕疵责任。违法审判责任的基础是错案，主观上要求法官故意违反法律法规，或者因重大过失导致裁判错误或造成严重不良社会影响，需要启动审判监督程序，责任主体仅为法官，追责主体为法官惩戒委员会。审判瑕疵责任追究的是法院内部的监督管理责任，责任基础是瑕疵案，即案件事实认定、诉讼程序、法律适用、文书制作、司法行为等方面存在损害司法公信力的差错和问题，但不影响裁判结果正确性，不属于启动审判监督程序的情形，主观上为过失，责任主体不限于法官，追责主体为法院内设组织机构。
其次，实质扩大责任主体范围。《若干意见》明确了独任法官、合议庭、法官助理、书记员等司法人员的职责和权限，规定了院庭长的监督管理职责，以构建权责利相统一的审判权运行机制。法官以外的其他司法主体的不当行为或怠于履行职责的行为可能会对审判执行结果、诉讼程序、当事人合法权益、司法公信力等产生不利影响，应将其纳入责任主体范畴并有效落实责任追究。
再者，合理限定行为边界。为实现审判活动全流程管理，审判瑕疵行为应涵盖立案、审判、执行、文书制作等各阶段，囊括事实认定、证据审查、法律适用、诉讼程序、司法行为等各方面内容。司法行为不规范可能直接影响当事人对裁判结果的可接受性和社会公众对司法的信任度，不应将其排除在审判瑕疵责任范围外。法官办案过程中违反职业道德准则和纪律规定的，另行追究司法作风不良责任，对审判瑕疵责任不再重复评价。
（三）优化审判瑕疵评价标准
其一，指标设置要具有司法属性。基于司法权本质上为判断权，建议删除现行文本中不符合司法权判断属性的庭审直播、移动微法院、无纸化办案、信息系统录入、卷宗装订、卷宗扫描等事务性和技术性考评指标。基于法律适用发生争议乃审判权独立运行不可避免的结果，对于上下级法院、不同法官对法律条文的理解和认识不一致导致案件被改判、发回重审，但是在专业知识范围内能够合理说明的，不宜认定案件瑕疵，并适当考虑法律适用的地方性。基于因素是否可为法官所控，减少、消除考评标准中法官不可控事项，如当事人自杀、非正常信访等情形。基于证据裁判规则，对因出现新证据证明原审裁判有瑕疵的，慎重追究瑕疵责任。
其二，指标设置宜细不宜粗。地方法院文本采用的案件质量评价指标有列举式和概括式两种。列举式的优点在于案件质量评查标准明确，有据可查，概括式的优点则在于操作简单，有利于提高评查效率。笔者认为，案件质量评查指标宜细不宜粗，结合法律法规、规范性文件、审判执行业务规范，细化案件质量评定标准和评分细则，弱化评价指标适用的随意性，促进案件质量管理的精细化。
其三，先有评价指标后有考评。评价指标作为评估案件质量的科学依据，应及时公开，为法官和有关主体办案提供行动指南，以评价指标的公开增强评定结果的公信力，避免因以事后标准评价历时性案件引发质疑。
（四）强化审判瑕疵责任追究程序的司法性
1.建立专业化评查主体
为满足对法律专业知识判断的需要，成立由资深法官、审判业务专家、审委会、院庭长等组成的专业评查人才库，从同一条线中随机抽选评查人员，遇有回避情形的，可以调整，可适时邀请资深检察官、法学专家、优秀律师参与评查。以交叉评查为主要评查方式，消除评查主体因同源性而不敢较真的思想顾虑，提高案件评查质量。当前多地文本规定了案件评查工作量可以折抵办案绩效，其具体保障机制有待细化，可考虑评查期间暂停分案，确保案件质量评查过程和结果并重。
2.保障责任主体的程序权利，完善责任认定机制
以告知书形式告知责任主体拟被认定瑕疵的理由和依据，允许当事法官和有关主体列席会议，赋予其当面陈述、申辩、举证的权利，听取其对案件处理过程和处理意见的汇报说明，如实记录并在初步意见中对是否采纳法官申辩作出针对性的回应。认定是否属瑕疵有分歧的，可召开专业法官会议，举行听证会，在限定范围内公开争议案件等，以广泛听取专业意见，而不仅是院党组或审委会讨论决定。对二审改判、发回、指令再审的理由和适用法律有异议的，建立改发案件双向评查制度，允许原审法官、合议庭、审委会对上级法院作出的裁判提出异议，启动上级法院对其自身裁判的强制评查程序。
（五）完善审判瑕疵责任承担和结果运用机制
1.区分各主体担责情形
依据权力清单，各责任主体承担审判瑕疵责任分为：
（1）独任法官对全案实体、程序、文书、执行等负有统揽责任。
（2）合议庭讨论决定的，合议庭成员对其发表的意见承担责任。意见一致的共同承责；少数服从多数的，若少数意见是正确的，由持多数意见的合议庭成员共同负责。
（3）审委会讨论改变合议庭或独任法官正确意见的，审委会承担责任，合议庭或独任法官不承担责任；审委会同意合议庭或独任法官意见的，共同承担责任；合议庭或独任法官故意隐瞒证据、重要情节或提供虚假材料的，由合议庭或独任法官担责。
（4）院庭长怠于行使监督管理、文书签发、程序审批等职责和权限，造成案件瑕疵结果的，承担相应的监督管理责任。
（5）法官助理完成草拟文书、办理诉讼或证据保全、鉴定、评估等司法辅助性工作不当，书记员、司法雇员等司法辅助人员在庭前准备、笔录制作、文书送达、文书校对等事务性工作中有过失，造成案件质量瑕疵的，承担与其职责相应的案件责任。
2.设置分层责任体系
根据审判瑕疵对案件裁判结果或当事人权利可能产生的影响程度，将瑕疵等级划分为“一般瑕疵”“重大瑕疵”“一般问题”，对应设置不同层次的具体责任形式。如，一年内累计3件案件存在一般瑕疵的，责令书面检查、检讨；累计5件的，通报批评；累计8件的，调离或调整岗位。具体瑕疵等级对应的责任形式的选择及不同瑕疵等级之间的数量折抵，可在征求听取意见、提炼经验做法的基础上确立，增加审判瑕疵责任追究制度设置的民主性、科学性。谨慎处理重大瑕疵责任评价与员额退出机制的衔接，防止重大瑕疵责任的不当配置危及法官职业安全。
3.完善结果利用机制
上级法院注重梳理瑕疵案件存在的共性问题、类型化问题，编发典型案例，供辖区干警学习参考，防止重复犯错，通过制定规范文件、发布类案、条线定期召开案件质量讲评会、建立改发案件交流平台、汇编业务文件等方式，加强对下级法院的业务指导，统一法律适用，强化评定结果利用效果的延伸性。开发云上案件质量检测系统、网上办案流程自动监管系统等职能辅助工具，实现审判管理与信息化的高度融合。通过案件质量评查机制，理顺审判管理部门和审判执行部门的服务保障关系、审判人员与司法辅助人员的分工合作关系，为审判管理改革提供方向性指引。