教育公平视阈下学前教育成本分担的合理性分析
[摘 要] 学前教育对儿童的可持续发展具有非常重要的奠基作用，学前教育成本分担机制有助于从制度上保障学前教育事业健康发展。当今我国学前教育投入总量严重不足、成本分担责任不明确、教育资源分配不均等一系列问题，严重影响了学前教育公平和事业发展。应建立以政府为主的学前教育成本分担机制，把学前教育体制内部各种要素有机有序结合起来，提高学前教育综合质量，维护学前教育公平，更好地促进学前教育事业健康、快速、持续发展。
[关键词] 教育公平；学前教育；成本分担
“入园难、入园贵”从一个侧面反映了目前我国优质学前教育资源缺乏、经费短缺的现状，严重损害了学前教育公平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010一2020年)》(以下简称《规划纲要》)明确指出“实行成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿人园给予财政补助”，体现了国家对未来1O年教育公平问题的高度重视，也说明建立合理的学前教育成本分担机制，对维护学前教育公平、提高学前教育综合质量有着深远的重要意义。
一、学前教育成本分担的内涵及特点
(一)学前教育成本分担的内涵
学前教育成本分担，指学前教育成本由谁支付以及如何支付的问题。解决学前教育成本分担问题，其实质就是要建立一种在政府、社会和家庭等各方面利益主体之间合理分担学前教育成本的教育经费制度。成本分担是一种将私人价格补偿和公共价格补偿相结合的混合补偿机制。1986年美国教育经济学家约翰?斯通提出了著名的“高等教育成本分担”理论，他认为教育是一种有投资、有收益的活动，能够满足多个主体的需要，其受益人主要包括国家、受教育者个人、纳税人、企业、家庭、学校。[1]这些主体应根据所获利益的多少来分担相应的教育费用比例，同时还要考虑主体的支付能力。目前这一理论因在应用中能够有效增加高等教育投入和促进教育公平，已被世界各国普遍接受和采纳。在当前市场经济条件下，从实践的角度来看，我们迫切需要引进学前教育成本分担机制，从制度上保障和支持学前教育事业健康发展。
(二)学前教育成本分担的特点
学前教育是各级教育中公共性最强、社会受益最广的一种准公共产品，因此学前教育成本分担应不同于高等教育成本分担。首先，在分担标准上，高等教育以效率原则为主，同时兼顾公平，学前教育则需以公平为主，同时兼顾效率；其次，在分担主体上，高等教育成本正在逐步以个人承担为主，学生家长支付的学费占高等教育成本的比例在不断上升。对于学前教育而言，发展趋势应正好相反。2011年9月5日财政部和教育部联合颁布了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，明确规定我国各级政府应加大财政投入，建立以政府为主体的学前教育成本分担机制。
二、合理的学前教育成本分担对教育公平的影响
教育公平，指人人皆享有平等的受教育机会和权利，使其能够提高自身能力，以便适应社会得到充分发展。[2]合理的学前教育成本分担机制对教育起点、过程、结果公平都具有积极的影响。
(一)保证教育起点公平
教育起点公平，是指不论性别、种族、出身、经济地位、居住条件等，每个人都享有平等的接受教育的权利和义务。政府担负着促进社会公益的职能，也是学前教育利益的主要获得者，因此政府应承担主要的学前教育成本，保证所有幼儿都有机会接受学前教育，保证学前教育起点公平。
(二)有利于教育过程公平
教育过程公平，是指为受教育者提供相对平等的受教育机会和条件。根据成本分担理论能力支付原则，所有从教育中获得好处和收益的主体都应按其支付能力大小支付教育成本，能力越大，支付越多；能力越小，支付越少。实行合理的学前教育成本分担机制，政府在保证学前教育经费总量不断增加的情况下，可以及时对低收人阶层和地域进行补偿，这些低收人阶层和地域的学前教育由于享用到更多的公共资源的支持，可使规模扩展，或办学条件得到改善，最终缩小教育质量的差异，从而有助于实现教育过程公平。
(三)促进教育结果公平
教育结果公平，是指为取得符合其个性、智力、能力的学业成就，每个受教育者都能有效利用社会提供的教育机会。高品质的学前教育在培养儿童的综合素养方面有着基础性作用，能够提高儿童学业质量，减少儿童后续学业失败，从而提高儿童成年后在市场上的就业能力和生产效率，在经济发展中获得更大收益。实行合理的学前教育成本分担机制，政府能够从社会整体的发展和稳定、社会成员的个体发展和需要来统一配置教育资源，让幼儿公平接受高质量的学前教育，从整体上提升儿童的综合素养和学业质量，缩小成年后在市场上的就业能力和生产效率之间的差距，使整体收人水平更加均衡，从而促进教育结果公平。
三、我国学前教育经费投入与使用现状分析
(一)财政投入严重不足，影响学前教育起点公平
目前我国学前教育经费在全国教育经费总量中仅占1．2～1．3％，政府财政投人责任严重缺失，在国家财政教育经费预算中没有对学前教育事业的单项列支，在计划经济向市场经济体制转型期，各级教育主管部门也很少为建立学前教育新体制设立专门的经费。联合国教科文组织《2007年全民教育全球检测报告》显示，2004年在有数据可查的79个国家中，有14个国家用于幼儿保育教育的经费占教育总支出的1O％以上；有30多个国家占教育总支出的5～1O％。[3]另有资料显示，这一比例的世界平均水平为3．8％。相比之下，我国学前教育经费投入与世界平均水平都相去甚远，[4]也就难于有效地支撑学前教育事业发展，严重影响了学前教育起点公平。
(二)成本分担责任不明确，加重了家庭经济负担
在市场经济条件下，我国转变了计划经济时期国家包办学前教育的思路，提出“幼儿教育社会化”，形成了学前教育的权力由政府内部向基层下放和向政府部门以外进行转移与分散的局面。[5]虽然这一举措符合社会发展的大趋势，但在经费投人上没有明确各主体成本分担责任，致使大部分成本由家庭负担，加重了家庭经济负担。从政府角度看，其财政投入主要集中在义务教育阶段，用于学前教育的经费很少，造成了学前教育经费主渠道投入不足；从社会角度看，无论是社会团体还是个人都倾向于捐赠和赞助高等教育和义务教育，给予学前教育的支持可以说是微乎其微。由于政府投入不足和社会力量的缺失，造成了家庭负担甚重。[6]
(三)学前教育资源分配不均，影响学前教育过程公平
“教育资源分配的不公平会使无数幼儿不能享有必要的教育，以致丧失发展机会”。[7]在我国，目前整体上财政性学前教育经费分配不均，对学前教育资源占有不足的幼儿后期发展具有不良影响。首先，不同地区之间资源分配失衡。在我国现行的学前教育经费投入体制下，基本上由地方政府承担学前教育公共投资的责任，致使经济不发达、财政实力弱的地区学前教育资源比较紧张。如我国中西部22个省(市、自治区)27284个乡镇中，半数左右没有乡镇中心幼儿园。其次，城乡之间资源分配不均，致使本来就薄弱的农村教育更加举步维艰。长期以来，我国在发展学前教育上的“城市中心”价值取向比较严重，不少省市对农村特别是中西部比较贫困地区的农村投入极少，而多将有限的学前教育财政投入偏向了城市。[8]第三，对集体和民办园缺乏资源支持，致使不少集体办园和民办园“高收费”“乱收费”现象严重。各地政府大多采取“倾斜性”分配政策，使得公办幼儿园获得了大部分财政投入经费，集体办园和民办幼儿园所能获得的财政资金都十分匮乏。
(四)“入园难，入园贵”严重，影响学前教育结果公平
从经济学的角度分析，一直以来幼儿园的收费标准都是由教育行政部门统一制定，而且收费标准普遍偏低。随着经济的发展，物价的上涨，幼儿园的人员经费、公务费、业务费和固定资产都会在一定程度上随之增加，造成了不少幼儿园不得不通过各种非正规手段来获得办园经费，以维持基本的运转；从管理学的角度分析，由于政府对此缺乏有力的监管，在当前优质学前教育资源稀少、难以满足幼儿及家长需求的情况下，灵敏的市场捕捉到了广大家长对学前教育前所未有的高度重视，并尽其所能地满足父母们的“投资”愿望，使得一些学前教育机构出现了“高收费、乱收费”现象，从而使得只有高收人和有权阶层才有条件进入优质幼儿园，低收入和无权阶层只能进人教育质量差的幼儿园，严重影响了教育结果公平。
四、建立合理的学前教育成本分担机制促进教育公平
(一)加大政府财政投入，保证教育起点公平
学前教育是国民教育体系的基础部分，不能将发展学前教育事业的责任全部推向市场，我国应制定适应当前市场经济发展需要的学前教育新政策，规范财政投入比例，保证学前教育起点公平。为此目的，应尽快制定《学前教育法》，以保证学前教育的优先发展；制定《学前教育成本分担法》或《学前教育投入法》，明确规定学前教育经费投人的主体及责任；修订现行教育法规和财政法规中有关学前教育财政投人的条款，使学前教育经费的投入和筹集责任明确，有法可依。同时，还要加大对学前教育财政监管检查力度，出台相应的奖惩政策，保证财政经费投人到位、使用途径符合规定。
(二)合理分担学前教育成本，减轻家庭经济负担
学前教育属于准公共产品，作为一种生产性投资，对政府、社会、幼儿及家庭都有益，三者应该合理分担学前教育成本。首先，政府作为重要的受益者，应该分担学前教育总经费的50％左右，主要包括基本建设支出、事业支出和预算内专项支出；其次，家庭分担学前教育成本的主要方式是缴纳保教费，目前国际上公认的家庭可接受的分担比例为居民年均收入的15～20％。我国应当按照幼儿园教育成本的一定比例来设定，最高上限不能超过35％；第三，社会分担主要包括企业或社会个人捐资款等，分担比例应该为1O～15％。目前社会分担学前教育成本的份额极少，除少部分幼儿园外，绝大多数幼儿园缺乏社会捐助。因此，政府应规范和积极引导社会力量捐助学前教育发展，如可以建立学前教育评奖项目和助学金，以捐赠人的名义命名助学金和项目名称；为激发企业或社会个人对学前教育事业捐助的积极性，可以建立一定的奖励机制以及税收优惠政策等。
(三)实行差别对待政策，实现学前教育资源分配公平
为了促进我国学前教育的均衡发展，突出学前教育的公益性，应实行差别对待政策，以更好地维护学前教育资源分配公平。首先，各地区政府应重视学前教育发展，根据本地区社会经济发展的实际情况，将学前教育发展纳入到本地区社会经济发展的总体规划中，加大财政支持的力度；其次，中央政府可以设立中央学前教育专项经费，优先把财政资金投入到中西部省市、自治区和农村、乡镇等地区；第三，各地要制定优惠政策，通过保证合理用地、减免税费、政府购买服务、以奖代补、派驻公办教师等多种方式，扶持普惠性民办幼儿园的发展。
(四)加强收费标准监管，促进教育结果公平
在市场经济条件下，要解决幼儿园“高收费、乱收费”的现实问题，必须合理核算学前教育成本，加强对收费标准的监管，保证幼儿园收费的合理性，使不同阶层的受教育者都能有效利用社会提供的教育机会，取得符合其个性、智力、能力的学业成就，促进教育结果公平。总之，在人类社会发展中不存在绝对的公平，教育公平的发展也具有一定的相对性，其内涵总是随时代的发展而变化。实行合理的学前教育成本分担机制，要遵从教育公平所体现的时代价值理念，才能更好地促进学前教育事业健康、快速、持续发展。
参考文献：
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[5]王彩凤．市场经济背景下推进幼儿教育社会化问题研究——以河南为例[J]．河南社会科学，2013，(6)．
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[8]苏婷，高伟山．明确思路与机制：把发展学前教育重点放在农村[N]．中国教育报，2009—2—28．