对推动0-3岁早期教育健康有序发展的思考
所谓早期教育，狭义上是指O～3岁阶段的早期学习，广义上是指O～6岁阶段的早期学习。本文所说的早期教育，是指狭义的早期教育。即本文认为学前教育阶段分为早期教育与幼儿教育两个阶段。本文所说的早期教育机构，是指招收3周岁以下婴幼儿，并对其进行保育和教育活动的包括托儿所、早教中心、亲子园或班等在内的各类教育机构。
一、目前早期教育工作存在的主要问题
1．认识不到位。老百姓对早期教育的重要性、意义还没有正确、足够的认识，有的家长对早期教育仍有不信任感。目前对早期教育有两种极端认识：一种是认为早期教育无所不能；另一种是认为早期教育百无一用。
2．法律法规、规章制度不完善。目前，从国家层面上看，我国已经出台的专门针对幼儿教育领域的法规有两部，一部是1989年的《幼儿园管理条例》(行政法规)，另一部是最新版2016年的《幼儿园工作规程》（部门教育规章），而针对早期教育领域的法规是一片空白。从地方层面上看，一些地方如青岛、南京、福州、福清、慈溪等地已经出台了早期教育领域的地方法规或规范性文件，但我国大部分地区对早期教育领域还没有任何规范。
国家没有统一的法律法规，地方又没有出台相应的地方法规或规范性文件，对办学条件、招收对象、教师资格、收费标准、监督考核等都没有相应要求，导致早期教育市场较为无序、混乱。如笔者在实地调研中发现，一些早期教育机构也在招收3～6岁的幼儿，这些招收3～6岁幼儿的早期教育机构一般由工商部门注册，却在变相地办幼儿园，就堂而皇之地规避了教育主管部门的监管，质量无法保证。
3．对早期教育没有相应的研究。法律法规、规章制度的出台要建立在科学研究的基础上，但我们目前对早期教育的研究极为薄弱。如目前早期教育机构的准入门槛太低，甚至没有什么准入门槛，这不利于整个行业健康、有序、规范的发展。那么，创办早期教育机构的门槛(包括人、财、物等)到底要多高才符合我国实际，才比较科学?这一门槛是全国统一一个标准还是各地可以有各地的标准?又如，早期教育工作到底应该由教育主管部门管还是卫生计生部门管?或者齐抓共管?对这些基本问题目前都还没有深入研究。
4．政府对早期教育市场的监管落后于早期教育市场发展实际，政府没能发挥其在早期教育发展中应发挥的作用。目前，我国早期教育市场如火如荼，但不管是从规章制度。管理机构、管理模式、经费支持、课程标准，还是在运作规则上都还非常薄弱。如：我国目前很多早期教育机构是由工商部门审批，由于业务不对口，工商部门审批后没有能力或没有精力管理、监督与指导这些早期教育机构。即使是有心指导与监督这些审批过的早期教育机构，目前国家也无规范的课程与纲要，他们也不知道依据什么进行监督与指导。而有指导能力的教育主管部门，却没有权利对社会上的早期教育机构实施的教学内容或者是办学情况做指导和监督。
5．早期教育机构举办者的素质与师资的素质良莠不齐，导致早期教育质量也参差不齐。如：早期教育机构的举办者缺乏专业知识和早期教育机构的管理经验；早期教育机构的师资力量不足，加上他们很少有机会得到规范、专业的培训，导致其课程研究能力、课程开发能力有限，无法独立开发符合各地特点的早期教育课程。
二、对推动早期教育健康有序发展的思考
随着我国经济水平的不断提高，早期教育越来越受到家长的重视。针对早期教育存在的上述问题，笔者对如何推动O～3岁早期教育健康有序发展有以下几点思考：
1．正确认识早期教育。思想是行动的先导。全社会要依托电视、网络、报纸等各种媒体积极宣传科学的早期教育理念，营造正向的舆论氛围。各地还可以依托教育信息网建立早期教育指导站，满足家长(看护人)接受指导、咨询、互动、交流的需要。
2．先制定国家或地方层面的早期教育政策，待条件成熟时再将政策进一步上升为法律法规。目前能找到的国家层面对早期教育工作作出规定的文件只有教育部于2012年出台的《教育部办公厅关于开展O～3岁婴幼儿早期教育试点的通知》(教基二厅函[2012]17号)。仅有这一文件显然无法满足早期教育市场快速发展的需要。为此，从国家层面看，可以先出台一系列相对完善的政策文件，对目前早期教育事业发展中急需规范的基础性问题先作出规范，待时机成熟后再将这些政策文件上升为法律法规。从地方层面看，各地可以充分利用其地方立法权或规章制定权，先行先试，出台符合地方实际的地方法规、地方政府规章或规范性文件。如：目前已有南京、青岛、福州、福清、慈溪等地出台了地方法规、地方政府规章或规范性文件，这对规范早期教育市场的健康有序发展发挥了积极作用。
笔者认为，目前早期教育领域亟需规范的基本问题有：
(1)早期教育机构应具备的实体条件。参照《教育法》第二十六条"设立学校及其他教育机构"的实体条件，根据早期教育的特殊性，规定早期教育机构设立应具备的实体条件，具体包括组织机构和章程、合格的人员、有办学启动资金和稳定的经费来源、符合标准的设备设施等软硬件方面的条件。
(2)早期教育机构应具备的程序条件。学校及其他教育机构的程序认定制度一般有登记注册制度和审批制度两种。笔者认为早期教育机构的程序认定制度适用登记注册制度。
(3)早期教育机构的登记注册部门和主管部门。《教育法》第十七条明确规定："国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。"学前教育阶段分为早期教育与幼儿教育两个阶段，可见，我国法律早已将早期教育纳入我国学校教育制度的范围，早已明确早期教育是教育事业的一个组成部分。既然早期教育属于教育事业，就理应由教育主管部门作为其登记注册部门和主管部门。
那么，早期教育机构具体应到哪一级的教育行政部门去登记注册?具体应由哪一级的教育行政部门主管?笔者认为，早期教育机构应到区级教育行政部门登记注册并由其主管。具体而言，城市的早期教育机构应到设区的区级教育行政主管部门或者不设区的市级教育行政主管部门登记注册，农村的早期教育机构应到乡镇政府登记注册，并报县教育行政主管部门备案。目前，我国一些地方法规或地方规范性文件也已有类似的规定，如《青岛市O～3岁婴幼儿早期教育试点工作实施方案》明确规定：教育部门负责早期教育机构的登记注册，承担对早期教育机构的业务指导，负责早期教育师资的入职资格审查、日常考核以及早期教育指导师培训；《福清市O～3岁儿童早期教育机构审批与管理暂行规定》明确规定：市教育行政部门是早期教育机构的主管部门，负责早期教育机构的申办、审批、变更、停办等业务及早期教育机构婴幼儿保育和教育规范管理等工作。当然也有一些地方的规章制度规定工商行政部门、计生部门、民政部门等是早期教育机构的登记注册部门和监管部门。如南京市出台的《南京市O～3岁婴幼儿早期教养机构资质审查实施办法(试行)》规定：人口和计划生育行政部门是O～3岁婴幼儿早期教养机构的业务主管单位，对O～3岁婴幼儿早期教养机构的日常保育、教育活动进行监督和管理。
(4)早期教育机构及其教职员工的权利、义务和职责。
(5)早期教育机构的运作模式和运作规则。
3．各级政府应在推动早期教育事业的健康、有序发展中有所作为，发挥其应发挥的作用。体现在：
(1)从国家层面看，国家应对早期教育的师资准入资格严格把关。目前我国七大类教师资格证中，与早期教育关系最大的只有幼儿园教师资格证。但早期教育与幼儿教育毕竟还有较大的差别，所以建议国家增设早期教育教师资格证书，明确规定从业人员需持早期教育教师资格证与中级以上育婴师资格证这"双证"才可以担任早期教育教师。
(2)各级政府要适应市场需求，设立专门的职能部门对早期教育机构进行有效监管。十多年前，早期教育是个新生事物，没有相应的职能部门对其进行监管还情有可原，可现在，早期教育越来越受到重视，各级政府监管早期教育的职能部门也应应运而生。建议在各级教育行政部门中设立"早教办"这一职能部门。笔者在实地调研中发现，有相当一部分早期教育机构的领导表示非常期待政府有相应的职能部门来管理和规范早期教育市场。
(3)各级政府应适当投入经费用于早期教育事业，通过建立有限的、政府主导的公益早期教育平台，树立规范、科学的早期教育运作的样板，辐射所在行政区域的所有早期教育机构，促使不管是什么性质(公办还是民办)的早期教育机构都得到健康、有序的发展。
对于政府如何介入早期教育问题，目前各地主要有两种做法，一种是政府亲力亲为，即：政府通过买单的形式，把早期教育纳入政府公共服务，政府亲自办早期教育机构，全面介入，全面包揽早期教育工作，试图全面占领早期教育市场。另一种是政府通过立法，审查举办者资格，规范登记注册程序、监督、指导和引导早期教育工作，通过经费、场地、政策等支持或制约手段，宏观管理早期教育机构。如：对办得好的民办早期教育机构，政府给予经费、场地、税收等方面的补贴与支持，对于办得不规范的早期教育机构，政府给予指导、整改甚至取缔，实现对民办早期教育机构的有效监控和管理。
(4)各级政府的编制部门应核编公办早期教育机构教师的编制，改变目前早期教育机构教师没有独立编制，即使有少许编制，也是占用幼教编制的现状。即：早期教育的教师应与中小学、幼儿园一样有编制，一样有评优、评先、评职称和接受进修培训的机会，有一样的权利和义务，以增强该职业的吸引力。
(5)建立科学合理的早期教育管理体制。与早期教育有关的部门主要有卫生计生、妇联、民政、儿保和人社等。应建立由各级政府统一领导，教育行政部门主管，卫生计生、妇联、民政、儿保和人社等部门协调配合的合作式的O～3岁早期教育管理体制。
(6)把O～3周岁早期教育纳入各级政府学前教育事业发展规划并组织实施。
4．加快早期教育人才培养速度。随着近年来我国幼教热的掀起，各地不少高校设立了学前教育专业。但设立早期教育专业的高校却很少，以福建省为例，目前福建省设立学前教育专业或其他专业中设有学前教育方向的高校有18所，但设有早期教育专业的高校只有福建省幼儿师范高等专科学校与泉州幼儿师范高等专科学校两所。目前我国早期教育机构的师资多数是学前教育专业毕业的。不可否认，早期教育与幼儿教育有很大相关性，但也有不少区别。为此，各个高校应尽快设立早期教育专业，培养出高质量的专业对口的早期教育专业人才。
5．各级教育行政主管部门、各地师范院校、各地教育学院以及教师进修学校应加强对早期教育从业人员的在职培训与考核。O～3岁早期教育是一项高度专业化的工作，教师需要具备更强的观察力和专业化的指导家长的能力。可是由于种种原因，目前不少早期教育从业人员没有系统学习过早期教育课程，也没有接受过相关实践技能的系统培训。为此，各级教育行政主管部门应制定规章制度，将早期教育机构从业人员的定期在岗培训纳入政府整体师资培训规划中；各类培训机构应该指派专门人员，加强对早期教育从业人员的在职培训，不断提高其各方面的素质与能力。
6．加强对早期教育理论与实践的研究。由于早期教育在我国起步晚，导致对早期教育理论与实践的研究较为薄弱。目前早期教育领域迫切需要研究的问题主要有：早期教育的属性是什么?是教育属性还是商业属性?可否以营利为目的举办早期教育机构?设置早期教育机构的门槛宜高还是宜低?对早期教育市场应持有规范引导的思路还是取缔、打压的思路?设置早期教育机构的登记注册权给谁更科学?早期教育应由哪个部门主管，哪些部门配合，或者不分主次齐抓共管?早期教育与幼儿教育的分水岭在哪里?如果没有明确二者之间的分水岭，会不会导致早期教育"幼儿园化"倾向?早期教育应有怎样的运作模式?
7．各地应组建自己的早期教育科研团队，尽，决开发科学的课程与教材。早期教育要运转，课程、教材开发要先行。但目前不少早期教育机构没有自己的课程和教材，在用的课程与教材大多要到上海、北京等大城市的一些机构花高价购买。实际上，花高价购买来的课程与教材不一定符合各地实际。笔者认为，各地可以尝试通过政府统筹、融合社会力量，建立一支拥有早期教育科研能力的专家团队。这一专家团队可以来自不同单位，如可以来自高校，也可以来自早期教育机构；可以来自本地，也可以来自外地；可以来自国内，也可以来自国外；可以来自教育系统，也可以来自医疗系统或其他系统。该科研团队的主要职责是开发符合各地实际的课程与教材，以提高早期教育的质量。
注：本文系厦门市教育科学"十二五"规划2014年度课题"厦门市0～3岁婴幼儿早期教育现状与对策研究"(课题批准号14050)的研究成果之一